2018년 11월, 서울시 종로구의 한 고시원에서 전열기에서 불이 옮겨 붙어 발생한 화재로 7명이 사망한 참사가 일어났다. 고시원이 위치한 청계천변은 과거에 판잣집이 몰려 있던 곳이었지만 지금은 시민들의 산책로와 관광지로 탈바꿈한 곳이다. 오래된 주거지가 고급 아파트로 탈바꿈되고 있는 우리나라에서 이제 열악한 주거로 인한 고통은 소수의 문제거나 과거의 일로 여겨질 수도 있다. 주택보급률이 100%를 넘었다고 하는 우리 사회에서 주택조차 아닌 곳에 살아가는 사람들에 대한 해결책은 없을까?

사람이 살기에 적당한 최저주거기준

우리나라에서는 주거와 관련된 최소한의 기준으로 최저주거기준을 마련하고 있다. 최저주거기준은 가구원 수별 최소 면적 기준, 최소 방수 기준, 주택의 필수 시설 기준으로 측정한다. 최소 면적 기준은 1인 가구의 경우 14㎡로 1인 가구가 이보다 좁은 면적에 거주하면 최저주거기준에 미달하는 것이다. 만약 재래식 부엌이나 재래식 화장실을 쓰고 있거나, 입식 부엌, 수세식 화장실을 갖추었더라도 다른 가구와 공동으로 이를 사용해야 한다면 최저주거기준에 미달된다¹. 1995년에는 전국적으로 최저주거기준에 미달하는 가구가 46.3%로 절반에 가까웠지만, 2010년에 들어서는 11.8%로 급격하게 감소하였다. 그러나 최저주거기준 미달 비율이 감소한 것과 대조적으로 2000년대 후반 들어 주택 이외의 거처(이하 비주택) 거주 가구가 크게 증가했다.
통계청에서는 주택의 요소를 첫째, 영구 또는 준영구 건물, 둘째, 부엌과 한 개 이상의 방 보유, 셋째, 독립된 출입구 보유, 넷째, 관습상 소유 또는 매매의 단위로 규정하고 있다. 위 요소를 갖추지 못해 주택으로 여기지 않지만 사람이 실제로 거주하고 있는 ‘거처’들이 있다. 본래 사무용이지만 주거 기능이 있는 오피스텔, 여관?여인숙과 같은 숙박업소의 객실, 기숙사와 같은 집단시설, 영구성이 없는 판잣집이나 비닐하우스 등이다. 인구주택총조사에 따르면 2005년 비주택 거주 가구는 54,362가구에서 2015년 403,419가구로 증가했다. 판잣집·비닐하우스·움막 거주는 43.2% 감소한 반면, 별도로 분류되지 않은 고시원과 PC방?사우나?만화방 등 비숙박용 다중이용업소가 포함된 ‘기타’ 유형은 23,586 가구에서 358,553가구로 크게 증가했다. 특히 ‘기타’ 유형은 최소한 숙박에 필요한 것도 갖추지 못한 거처들이 많다. 비주택 가구는 국제적 기준으로 홈리스로 분류되어, 즉각적인 정책 대상이 된다.
도시빈민과 홈리스의 발생, 열악한 주거환경을 방치하는 문제가 우리나라만의 특징은 아니지만, 국제사회는 우리나라의 고시원과 쪽방같이 사람이 살기에는 너무 좁고, 채광과 환기와 같은 주거지의 기본적인 기능을 하지 못하는 곳에 대해 최소한의 주거기준을 확보할 수 있도록 개선조치를 하도록 권고하고 있다. 또 비닐하우스와 같은 임시 거처는 개선이 어렵기 때문에 거주 가구를 즉각 이동시키는 주거지원이 필요하다고 권고하고 있다. 우리 정부도 물론 이와 같이 판단하고 있기에 열악한 거처를 대상으로 한 개량 사업과 주거 상향이동 정책을 마련하고 있다.

실효성 부족한 주거복지 정책

대표적인 주거 상향이동 정책은 열악한 비주택 거주 가구를 대상으로 한 ‘주거취약계층 주거지원사업’²이다. 임대주택의 한 유형인 매입임대주택 또는 전세임 대주택을 비주택 거주자에게 더 저렴한 보증금으로 이용할 수 있도록 하는 주거복지 정책이다. LH공사 기준으로 고시원이나 쪽방에 거주하는 이들에게 50만 원의 보증금만으로 매입임대주택과 전세임대주택에 입주 할 수 있도록 보증금의 문턱을 크게 낮춘 것이 이 정책의 특징이다. 주거취약계층 주거지원사업을 잘만 활용 하면 비주택 거주자들을 모두 공공임대주택으로 이주시킬 수 있을 것만 같지만 현실은 그렇지 않다. 먼저 공급 물량이 매우 적어 이용할 수 있는 사람이 한정적이 다. 국토교통부 예산안에 따르면 매입임대주택의 2019년 공급량은 23,520호이지만, 주거취약계층 주거지원 사업에 배정된 물량은 2,000호에 불과하다. 2020년에는 26,580호로 전체 공급량이 늘어나지만 주거취약계층 물량은 2,000호로 동일하다. 투입되는 금액으로 보면 2019년에는 전체 매입임대주택 예산의 7.5%, 2020년에는 6.2%에 불과하다. 또한 정부에서 정한 호당 매 입단가가 일정 금액으로 정해져 있어 비교적 가격이 저렴한 곳에 매입임대주택의 공급이 몰리고, 상대적으로 가격이 높은 지역은 공급이 부진한 경향이 있다. 쪽방이나 고시원에서 공공임대주택으로 이주하지 않는 주요 이유 중 하나는 취약계층 밀집지역에서 복지정보를 얻기 좋고 복지서비스가 집중되기 때문인데, 본인이 거주하는 지역에 매입임대주택이 없으면 살던 지역을 떠나야 하는 경우가 생기게 된다. 전세임대주택은 자신이 살던 지역에서 주택을 구할 수 있다는 장점이 있으나 스스로 주택을 물색해야 하는 어려움이 있고, 특히 독신 취약계층에게는 임대인이 임대를 꺼리는 경향이 있어 이마저도 쉽지 않다.
한편, 고시원이나 쪽방에 대해서는 공공임대주택 이주 외에 리모델링이나 개보수를 통해 주거환경을 개선하는 정책도 있다. 저렴쪽방 사업이나 고시원을 리모델링하여 공급하는 사업이 대표적이다. 임대료 부담을 상승시키지 않으면서, 지금보다 나은 주거환경을 제공하고, 안정적으로 거주할 수 있게 하는 주거지원 정책의 본래 취지를 달성하기 위해서는 원칙적으로 공공이나 공공의 지원을 받는 사업주체가 소유권을 획득하는 것이 필요하나, 쪽방이나 고시원으로 인한 수익이 일정 정도 유지되는 한 매입하기가 쉽지는 않을 전망이다.

비적정 주거 문제를 해결하는 방법

국내의 헌법 및 주거기본법, 우리 정부가 비준한 UN사 회권규약에서는 누구에게나 적절한 거처에서 살 수 있는 권리 즉, 주거권을 보장해야 한다고 명시하고 있다. 비적정 주거 문제를 해결하기 위한 정책도 있었지만 한계가 뚜렷한 만큼, 다음과 같은 전략이 필요하다.
가장 먼저 정책 대상이 되는 비주택 호수 및 비주택 거주 가구의 규모를 파악해야 한다. 밀집지역이 아닌 곳에 위치한 고시원이나 쪽방 중에서는 파악되지 않은 곳들이 많다. 비주택뿐 아니라 주택 중에서도 겉으로 보면 평범하지만 불법적으로 쪼개져 있거나 필수적인 시설이 제대로 작동하지 않는 곳이 있다. 이러한 거처 들을 적정 주거(adequate housing) 개념에 반대되는 비적정주거로 규정하고 실태조사를 통해 찾아낼 필요가 있다. 비적정 주거 거주는 개량 및 수선, 주거 이동의 우선적인 정책 대상으로 삼도록 해야 한다.
공공임대주택 및 저렴한 사회주택을 적극적으로 공급하여 주거 이동을 지원하는 한편, 그럼에도 불구하고 임대차가 이루어지는 비적정 주거지는 주거 품질을 확보할 수 있도록 규제해야 한다. 불법적인 개조가 이루어진 거처에 대해서는 이행강제금을 적극적으로 부과하고, 주거 기준을 충족하지 않는 거처나 사업자의 임차를 제한하는 방법도 검토할 필요가 있다. 임대사업자에 대한 관리를 강화하거나 아예 일정 기간 동안 유효한 라이선스를 부여하는 방식으로 주거의 질을 관리 할 수도 있다. 영국에서는 여러 가구가 부엌, 욕실을 공유하는 다중생활시설(Houses in Multiple Occupation : HMO)에 한해서 임대등록제도를 시행 중이다. 우리나라에서는 고시원의 화재 참사가 반복되고 있지만, 스프링클러를 설치하지 않은 데에 따른 과태료가 300만 원에 불과하다.³ 1993년 스코틀랜드 글래스고 학생용 셰어하우스에서 화재감지기가 작동하지 않아 사망사고가 발생했다. 이후 관련 규제를 강화해 현재는 라이선스 없이 무허가로 HMO를 운영하면 무제한의 벌금이 부과된다. 지방정부에 따라 다르지만 5인 이상 거주 등 일정 규모 이상 사업자는 필수적으로 라이선스를 취득하여야 한다. 라이선스는 유효기간은 5년이며 임대인은 화재 안전조치 마련, 전기설비 안전 인증, 입주자 수에 맞는 공간 확보, 수선 책임 등의 의무를 수행해야 한다.

주거품질 확보 필요

주거에 대한 규제를 강화해야 한다는 주장이 나올 때 마다 규제로 인해 오히려 주택이 부족해진다거나 임대료가 상승할 것이라는 비판적인 우려가 제기되어 왔다. 더 근본적으로는 도시 내 저렴 주거지를 보존하고 관리하는 것이 해법이 될 수 있다. 2000년대 후반 뉴타운 사업처럼 도시 내 오래된 저렴 주거지들을 아파트로 바꿔버리는 개발은 가격을 부담할 수 없는 사람들을 도시 밖 혹은 도시 내의 더 열악한 거처로 내몰아 저 렴 주거지를 중산층 이상의 주거지로 재편해버렸다. 지금까지 전면 개발을 통해 도시의 기반시설을 확보하고 주거환경을 개선해왔다면 이제는 도시 내 저렴 주거 재고가 일정 수준 이상 감소하지 않도록, 이러한 주거지에 대한 주거환경 개선과 주택 개량을 지원해 주거 품질을 확보할 필요가 있다. 저렴 주거지를 보존한다면 비적정 주거와 중산층 주거지 사이의 완충지대 역할을 할 뿐만 아니라 다양한 사람들이 도시에 거주할 수 있는 조건이 마련돼 도시의 다양성과 생기를 유지시켜 주는 역할도 할 수 있을 것이다.

1) 공동사용 여부는 주거실태조사를 할 때 충분한 설명이 없으면 응답자들이 혼란을 겪는 기준이다. 간혹 우리 집은 여러 명이 같이 화장실을 쓴다는 이유로 공동사용에 응답하는 응답자들이 있다. 여러 명이 부엌·화장실·욕실을 사용하더라도 한 가구이면 공용사용이 아니라 단독사용으로 판단한다.

2) 2019년 7월자로 사업명이 주거사다리 지원사업으로 개편되었으나 지원내용은 동일하며 기존 이름으로 더 많이 불리고 있다.

3) 「다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법」 제25조제1항제2호

김기태 님은 한국도시연구소 연구원으로 근무하고 있습니다.